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BRANCHU Christine, THIERRY Michel, BESSON Aurélien Inspection générale des affaires sociales
La mission sur un premier bilan du fonctionnement des Maisons départementales du handicap (MDPH), enquête inscrite au programme de travail de l’IGAS pour 2010, s’est rendue dans 5 départements : Ille et Vilaine, Val de Marne, Eure, Bas Rhin, Indre. Les constats ont distingué les conditions de fonctionnement des GIP/MDPH des progrès accomplis ou des difficultés rencontrées par les maisons départementales à l’aune de leurs rapports avec les usagers. Le fonctionnement des groupements d’intérêt public supports des MDPH n’a pas favorisé un partenariat équilibré entre les départements, qui contrôlent largement les GIP, et l’Etat, du reste de moins en moins présent dans le dispositif. Malgré un réel effort budgétaire de l’Etat (plus de 42 millions en 2009, plus de 49 millions en 2010, auxquels s’ajoutent 60 millions en provenance de la CNSA), les conditions de contribution de l’Etat au fonctionnement des MDPH, complètement calquées sur les moyens mis à disposition des anciennes COTOREP et CDES, ont généré complexité et insécurité de gestion. L’Etat a tenu ses engagements en matière de crédits généraux de fonctionnement mais a accumulé une dette de prés de 19 millions d’euros en matière de compensation des emplois initialement mis à disposition mais devenus vacants. Les taux de couverture des ETP mis à disposition dans les conventions constitutives sont descendus début 2010 à 50% pour le secteur solidarité et à 45% pour le secteur travail. Un système de compensation des vacances de postes complexe et morcelé entraîne pour les gestionnaires des MDPH absence de visibilité budgétaire et insécurité de gestion. Le mode de recrutement propre aux MDPH s’oppose à la mise en œuvre d’une véritable politique des ressources humaines (disparité des statuts, faible attractivité des postes, turn over des agents mis à disposition, qui s’accentue sur la période récente) alors que le développement de leurs missions les confronte à de nouveaux défis en matière de formation et de qualification.
Le concept de maison départementale s’est traduit par des avancées concrètes : progrès de l’accueil et de l’instruction, meilleure continuité de la prise en charge à tous les âges et atténuation des effets de rupture entre régimes enfants et adultes. Ce rapport identifie quelques bonnes pratiques en matière de territorialisation de l’accueil, d’information des usagers sur l’avancement de leurs dossiers, d’accompagnement des 16/25 ans, de capitalisation collective de réflexions sur l’évaluation du handicap et l’instruction des droits.
En dépit des progrès accomplis depuis 2006, certaines difficultés persistent : des orientations qui peuvent s’avérer inadéquates, en particulier pour les enfants ; l’insuffisance de suivi des décisions d’orientation des commissions ; la difficile mesure des capacités d’accès à l’emploi, dont l’évaluation conditionne l’accès à l’AAH pour les personnes ne présentant pas un taux d’incapacité égal ou supérieur à 80%. Sur ce dernier point la mission a pu déceler localement, de manière trop ponctuelle pour être extrapolable, des risques non négligeables de glissement vers l’AAH de minima sociaux type RSA, ex-RMI ou API.
Des difficultés nouvelles ont surgi : une définition insuffisamment normée de la Prestation de compensation du handicap (PCH) et des méthodes d’appréciation non stabilisées, source d’éventuelles inégalités territoriales ; les ambiguïtés de la notion de projet de vie, dont l’appropriation est malaisée aussi bien par les personnes que par les équipes ; la faible formalisation du fonctionnement de l’équipe pluridisciplinaire et de ses relations avec la CDAPH.
Le fonctionnement des commissions elles mêmes n’est pas suffisamment formalisé : architecture des diverses formations ou sous commissions, ordre du jour des CDA plénières, dossiers qui doivent faire l’objet d’un examen individuel, informations requises...avec des organisations variables selon les territoires. Dans ce contexte, la CNSA développe une offre de services appréciée mais n’a pu établir de véritables tableaux de bord nationaux, face à la revendication d’autonomie des départements et à l’éclatement des systèmes d’information. Elle ne s’engage que timidement dans le parangonnage et les comparaisons, démarche qui cependant est de nature à prévenir ou atténuer les disparités.
Propositions
La mission s’est interrogée sur un scénario de disparition des GIP : départementalisation complète des MDPH avec pour contrepartie des prérogatives fortes de l’Etat en CDAPH sur les décisions qui engagent un financement national. Un tel scénario lui est cependant apparu prématuré, d’autant qu’elle a pu remarquer sur le terrain que la formule actuelle des GIP MDPH faisait l’objet d’un consensus « par défaut ».
Les préconisations de la mission portent donc sur l’aménagement de l’existant, autour de trois axes :
Sécuriser la gestion : un circuit de financement unique, passant par le programme 157 (politique du handicap) ; un mode de compensation unifié des vacances d’emploi, à enveloppe constante, avec un forfait par catégorie A, B, C ; un délai de préavis, en cas de fin de mise à disposition, porté de 3 à 6 mois ; des conventions triennales de financement valorisant l’ensemble de la contribution de l’Etat (dotation de fonctionnement et traitements des personnels mis à disposition), assortie d’un échéancier de paiements soldant en fin d’exercice la différence entre contribution globale et traitement des agents effectivement mis à disposition. A moyen terme, les concours de l’Etat devraient être totalement décrochés des références historiques aux moyens des CDES et COTOREP : dotation socle en fonction de la population plus financement sur objectifs ou sur projets.
Rééquilibrer la gouvernance, notamment en donnant aux commissions exécutives des GIP le pouvoir de nommer les directeurs, en clarifiant les règles de décision en CDAPH, en donnant à l’Etat de nouvelles prérogatives sur les décisions qui l’engagent (seconde lecture, voix prépondérante si partage).
Améliorer la qualité des services et faciliter la transparence : mieux accompagner les personnes, notamment dans la formalisation de leur projet de vie ; développer les formations sur le handicap psychique ; renforcer l’évaluation ; mieux suivre les orientations pour mieux programmer l’offre d’établissements et services ; développer le parangonnage. Il semble indispensable à cet égard de définir quelques indicateurs publiables pour l’ensemble des départements.